论精准扶贫战略的整合性建构

摘要：精准扶贫是经济新常态背景下国家扶贫战略的重大创新，其实施以来取得了显著的扶贫成效，同时也面临着现实推进中的认知偏差和政策执行中的制度间隙。通过对贫困治理历史脉络的再梳理以及对精准扶贫政策认识与执行中制度间隙的再审视发现，精准扶贫存在因扶贫政策“连续性断裂”而引发的瞄准脱嵌问题以及目标与手段倒置的风险，面临高度技术要求与执行成本边际效应递减的挑战以及效率与公平逻辑置换的隐忧。农村贫困治理应该从认识论意义上贫困的发生与建构、方法论意义上扶贫瞄准层次的嵌合与协调以及价值论意义上目的的普惠与公平的整合性视域下寻求出路。

关键词：精准扶贫；认识偏差；制度间隙；整合视域

中图分类号：F323.8文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）03-0065-06

一、问题提出与研究进路

贫困是人类社会发展进程中出现的一种嵌入式障碍与发展性问题。中国作为后发展中国家，贫困呈现动态与多样的态势，并在高度时空压缩与多元发展进程中以更为复杂多变与叠合的状态拷问着社会的治理智慧。精准扶贫是经济新常态背景下国家扶贫战略的重大创新，是应对贫困态势发展变化以及以往扶贫模式下减贫成效边界效应递减的策略调整。2013年以来，“精准扶贫”开始作为我国新阶段扶贫开发的重要战略创新出现在农村扶贫开发场域，在实践中建构并推进着整个扶贫治理体系与治理能力的精准化与现代化。

精准扶贫战略的实施，使我国贫困治理成效进一步彰显。国家统计局公布的数据显示，2015年我国农村贫困人口从2014年的7017万人减少到5575万人，贫困发生率从7.2%下降到5.7%。①精准扶贫取得了显著的治理成效。但现实中，对精准扶贫的认知仍然存在一些误区与偏差，在精准扶贫战略的推进实践中仍存在一些制度间隙与错位，严重影响贫困治理现代化的有效实现。因此，对贫困治理历史发展的再认识，对精准扶贫政策认识与执行中制度间隙的再审视，以及在此基础上对贫困治理可能进路、未来发展的新展望，就构成了笔者的研究关切和行文逻辑。为此，本文以贫困状态的发展变化以及与之相适应的贫困治理的脉络演化为前提，通过对精准扶贫战略推进中存在的认知偏差与制度间隙的深入分析，实现对精准扶贫的系统认知和整合性理解，继而尝试为贫困治理的现代化提供理论反思和政策启迪。

二、贫困治理的发展演化与脉络梳理

贫困与反贫困是人类历史上的一个重要博弈。社会发展是以贫困人口的不断减少、贫困状态的不断改善以及扶贫工作的不断推进为表征的。改革开放30多年来，我国取得了举世瞩目的发展成就，贫困人口大规模减少，贫困发生率大幅度下降。②与此同时，贫困治理也取得了显著的成效，经历了明显的演化分期。大致说来，贫困治理有以下四个特征鲜明的发展阶段。

1.1978—1985年：制度改革与大规模脱贫攻坚

经历过战争之后的新中国是一个一穷二白、满目疮痍的国家。尽管经历了初期的经济建设与生产恢复，但随之而来的经济建设领域“大跃进”以及“文化大革命”，并没有使国家摆脱贫穷落后的面貌。汪三贵的研究指出，如“以营养标准来衡量，改革开放以前至少有40%—50%的人群处于生存贫困状态”③。如此大规模的贫困人口的脱贫问题是摆在国家面前的一个重大挑战。其一，贫困人口规模大。据粗略估计，1978年仅农村就存在2.5亿的贫困人口。其二，贫困发生具有同构性。这一时期造成贫困的原因具有来自国家层面的同构性。其三，贫困状态具有绝对性。改革开放以前我国的贫困主要是生存层面的绝对贫困，大规模的人口缺乏必要的口粮和衣物，生存状态堪忧。因此，1978年改革开放以后，国家以制度改革为突破口，实施以家庭联产承包经营制为核心的农村经济体制改革，将扶贫与经济体制改革相关联，通过制度改革最大化地释放了农民的生产积极性，并赋予农民参与市场的机会，这使获得发展权与发展空间的农民短期内实现了脱贫。国务院扶贫办的统计数据显示，从1978年到1985年，农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%。④

2.1986—2000年：区域瞄准与扶贫开发

20世纪80年代中期以来，因前一阶段制度改革而产生的减贫空间被不断压缩，同时随着改革开放效应的不断涌现⑤，社会不平等以及贫富分化开始成为新的态势，贫困的发生以及性质都发生了重大变化。其一，贫困人口规模大。1.25亿贫困人口是现代化进程中的一个“拦路虎”。其二，贫困发生的异质性彰显。区域差异、产业差异以及资源禀赋差异在市场化过程中被不断放大并与城乡差异相叠加，造成了贫困区域的集中性，消解了宏观统一扶贫政策的有效性和执行力。其三，贫困状态的相对性开始显现。这一时期在“效率优先，兼顾公平”的社会经济发展理念下，收入差距出现了较大增长，相对贫困问题开始凸显并成为贫困常态。基于上述变化，1986年国家开始调整扶贫的政策导向。一是基于贫困性质的变化，国家确立了开发式扶贫的工作方针，成立了专门的扶贫工作机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，1993年以后该机构更名为“国务院扶贫开发领导小组”。二是与贫困发生的异质性缘起相适应，国家建立了以贫困县为区域瞄准的扶贫方略⑥，制定了专门政策，实行扶贫资金向贫困县倾斜（将70%的扶贫资金投向贫困县）。三是综合开发扶贫与多种类型的行业扶贫相结合，共同致力于扶贫开发。在开发式扶贫方针指引下，中央和地方各政府职能部门发挥部门专业优势，积极参与扶贫开发，在农田水利、交通路網、科教文卫等基础设施建设中，出台了以工代赈、科技扶持以及贴息贷款等多种形式的扶贫政策。⑦这些政策调整有效适应了贫困治理的转变，贫困人口持续减少，减贫速度加快，人财物的投放更加精准，实现了“帕累托改进”。截至2000年底，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到3000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。⑧

3.2001—2012年：整村推进与综合开发

开发式扶贫以及县域瞄准有效实现了贫困资源的高效利用，贫困人口持续下降。进入21世纪以来，贫困人口的分布更加集中，并不断下沉至村级场域，呈现“大分散、小集中”的特点；贫困的发生更加多元，特别是伴随着我国社会经济的快速发展，绝对贫困现象基本消失，相对贫困以及贫富差距越来越引起社会高度重视。以此为契机，国家的扶贫攻坚开始转向村级社区，特别是贫困县中的村级社区，进入“整村推进扶贫”的新阶段。其标志性事件是2001年国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，在保留592个扶贫开发重点县的同时将扶贫的重点瞄准了15万个贫困村。2011年新的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》在保留592个扶贫工作重点县和12.8万个贫困村的基础上，又进一步确立了14个连片贫困区。与此同时，国家的贫困治理也进行了系统化整合的尝试，扶贫工作推进开始与产业发展、劳动力的转移相结合，贫困治理更加注重农民自下而上的参与，扶贫工作推进也更加注重贫困区域、贫困户以及贫困个体的独特性。扶贫工作的针对性不断提升。根据2010年1274元的扶贫标准来衡量，我国农村贫困人口从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。⑨

4.2013年至今：个体瞄准与精准扶贫的提出