中国宠物动物福利保护的监督管理

中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　第一节中国与欧盟宠物动物福利法的基本概念与渊源

　　第二节欧盟宠物动物福利法的一般规定

　　第三节欧盟宠物动物福利保护的监督管理

　　第四节中国宠物动物福利法的一般规定

　　第五节中国宠物动物福利保护的监督管理

　　第六节中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　目前，我国的宠物动物立法形成了或者正在形成以下几个行政监督管理制度：

　　一、限制与管理相结合的制度

　　限制养犬包括区域限制、数量限制、品种限制和疾病限制四个方面。关于区域限制，如2003年的《北京市养犬管理规定》第8条第1款规定：“本市行政区域内的医院和学校的教学区、学生宿舍禁止养犬。”关于数量限制和品种限制，如《北京市养犬管理规定》第10条规定：“在重点管理区内，每户只能养一只犬，不得养烈性犬、大型犬。禁养犬的具体品种和体高、体长标准，由畜牧兽医行政部门确定，向社会公布。”其他的地方性规定均有类似的规定。各地方之所以这么规定，是为了防止犬的数量过多或恶犬伤人，对环境和社会秩序造成不应有的危害。关于疾病限制，是指主人所申请养的犬不得患有狂犬等法律规定的其他传染性疾病。我国的许多城市在过去的10年左右，基本上都是实现严格限制养犬的方针。在这一方针的指导下，很多地方基本上采取高收费的方式来对待养犬者。这意味着只有家庭比较富裕的人才能养得起狗。由于这一政策限制了人喜欢狗并与其接近的“人性”，所以得到包括富人在内的大多数城市居民的广泛抵制。养狗者主动去登记、注册的人非常少，很多狗的饲养处于地下状态。据估计，乌鲁木齐市2005年初共有狗2万7千只，但正式登记的只有98只，近80%的狗处于失控状态，伤人、扰民、环境卫生等问题频繁发生。[59]再如广州市，据估计，该市合法饲养的有牌照的狗只占该市狗总数的1%。[60]基于严格限制的政策得不到公众的欢迎，而且管理效果确实很不理想，于是最近几年，在以人为本思想的指导下，一些地方，如北京、贵阳、乌鲁木齐等地，对严格限制养犬的方针作了修改，并放宽了养狗的限制，如2005年1月修订通过的《乌鲁木齐市养犬规定》将“严格限制养犬”的方针改为了“严格管理、限管结合”。事实证明，在取消或降低登记注册费后，主动到有关机构去为宠物动物办理“户口”和免疫手续的人却明显增多了，这不仅有利于提高有关部门的监督管理效果，而且有利于保护公众的健康和养狗的兴趣。可见，高收费但不利于人性发展的法律不一定是好法律。

　　二、经济刺激、扶助和收费制度

　　经济刺激和扶助制度包括收费优惠、特别帮助制度，它的适用对象一般是对社会有益的犬（如导盲犬、残疾人的扶助犬，陪伴鳏寡人的犬）或对社会影响最小的犬（如绝育犬）。在收费优惠方面，《北京市养犬管理规定》第13条规定：“养犬应当缴纳管理服务费。……对盲人养导盲犬和肢体重残人养扶助犬的，免收管理服务费。对养绝育犬的或者生活困难的鳏寡老人养犬的，减半收取第一年管理服务费。在特别帮助方面，2005年的《青岛市养犬管理办法》规定，对盲人肢体残疾的人饲养的导盲犬和生活辅助用犬，不受体高和体长的限制。

　　对于服务收费，各地方的情况不同，所制定的地方性规定也会有所差异。如《北京市养犬管理办法》第13条规定只收管理服务费，重点管理区内每只犬第一年收1000元，以后每年收500元。《上海市养犬须知》规定每年缴纳2000元的犬类管理费、保险费和防疫费。有的地方根本不用交纳注册登记费，如2005年1月修订通过的《乌鲁木齐市养犬规定》免去了养犬者以前每年4000元的注册登记费。2005年1月实施的《贵阳市城镇养犬规定》规定养犬者只需要缴纳卫生费和免疫费。另外，还可以借鉴受英国法影响的香港《猫狗条例》的规定，对有关机关扣留动物的，主人要缴纳扣留费。

　　三、登记、注册与活动许可制度

　　该制度包括以下三个方面的内容：

　　一是登记与年检制度。登记包括首次登记、变更登记和注销登记三类。首次登记一般是到公安机关。变更登记主要针对养犬人住所变更的情况。注销登记主要针对犬死亡、犬失踪及犬被合法弃养等情况。对于未按照要求进行首次登记、变更登记的，绝大多数地方的养犬规范性文件规定了处罚措施。遗憾的是，对犬死亡、犬失踪而不报告的主人，绝大多数地方性规范文件都未规定处罚措施。对于宠物犬的出售、赠予、更新（如整容[61]）管理问题，一些地方的规范性文件作了规定，如《合肥市限制养犬规定》第13条规定，经登记注册的犬，因其出售、赠予、更新、走失或死亡的，购犬人、受赠人、养犬人应当在30日内到公安部门办理过户、审验注册或注销手续。年检是年度检查的简称。在北京，宠物犬在年检的时候，应当按照《北京市养犬管理规定》第12条的规定，出示有效的养犬登记证和动物健康免疫证。但在一些地方，如贵阳市，一般不需要办理年检手续。

　　二是从业资格制度。是指制造宠物动物用品（如宠物动物粮食制作等）、从事宠物动物服务（如宠物动物繁殖、宠物动物销售、宠物动物展览、宠物动物美容、宠物动物医疗、宠物动物药品生产、宠物动物尸体处理等），要具有相应的执业资格。如《合肥市限制养犬规定》第16条规定：“开办为宠物动物服务的商店、医院（诊所）及犬类交易市场，应当依法办理登记注册手续。犬只交易必须持《犬类准养证》方可进入犬类交易市场进行交易。”

　　三是活动许可制度。由于宠物动物是特殊的动物，必须进行特殊的管理，因此一些地方对宠物动物活动的开展规定了许可的程序。如2004年9月北京市人民政府提请市人大常委会审议的《北京市动物防疫条例（草案）》规定：“开办动物交易市场，举办动物交易会，动物拍卖会和动物展览会的，应当取得畜牧兽医行政管理部门的许可，依法办理工商登记注册。从事经营活动的场所应当符合动物防疫条件，经审核合格后，由兽医卫生监督机构发放《动物防疫合格证》。兽医卫生监督机构应当加强对动物交易市场、动物交易会和动物展览会的动物防疫监督。”该规定与《北京市养犬管理规定》第20条的规定基本一致。

　　四、公共环境、卫生与社会安全保护制度

　　该制度包括以下两个方面的内容：