中国与欧盟动物福利法系统比较

中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　第一节中国与欧盟宠物动物福利法的基本概念与渊源

　　第二节欧盟宠物动物福利法的一般规定

　　第三节欧盟宠物动物福利保护的监督管理

　　第四节中国宠物动物福利法的一般规定

　　第五节中国宠物动物福利保护的监督管理

　　第六节中国与欧盟宠物动物福利法之比较

　　本章的第四节和第五节对中国与欧盟宠物动物福利法作了一些顺带性的比较。本节分以下几个方面对中国和欧盟宠物动物福利法作系统性的归纳比较。

　　一、立法体系之比较

　　关于立法体系，本章第一节已经介绍，欧盟宠物动物福利法的体系既包括普遍性国际条约的非专门性规定，包括欧盟机构（包括其前身）颁布的有关文件和判决，还包括欧盟各成员国的动物福利保护立法。欧盟各成员国的动物福利保护立法既有动物福利保护基本法或综合性法律的规定，又有专门法律的规定；既有中央或者联邦层次的立法，还有地方或者自治地方的立法。因此，虽然欧盟没有针对宠物动物专门颁布条例和指令，欧盟作为一个整体也没有加入1987年的《保护宠物动物的欧洲公约》，但是，就欧盟成员国的立法，特别是英国、奥地利、德国、瑞典等国家的立法而言，其法律体系还是比较完善的。我国关于宠物动物福利保护的立法体系既包括国际条约关于与宠物动物有关的野生动物驯养、繁殖、交易的规定，包括《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》等关于动物检疫和防疫的规定，包括《野生动物保护法》与宠物动物有关的野生动物驯养、繁殖、交易的规定，包括《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等关于宠物动物的医药和饲料的规定，还包括一些自治条例、单行条例、地方性法规、地方行政规章和其他规范性文件有关养犬管理的规定。和欧盟成员国的宠物动物立法体系相比，我国的立法体系具有如下缺陷：一是在国家立法的层次，既缺乏动物福利基本法或者动物福利综合性法律的规定，也缺乏宠物动物管理的专门法律、行政法规和部门规章的规定。二是《野生动物保护法》、《进出境动植物检疫法》、《动物防疫法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等相关的动物福利立法，在驯养繁殖、医药、饲料、检疫、免疫方面，没有针对宠物动物的特殊性规定特殊的福利保护条款。三是在地方层次上，宠物动物的管理立法一般仅限于犬。对于猫、鸡、鸽、兔等宠物动物，缺乏管理的规定。

　　二、立法目的之比较

　　在立法目的方面，欧盟的宠物动物福利立法都强调了保护宠物动物福利的目的，如包括宠物动物福利保护内容在内的德国《动物福利法》第1条规定，该法的目的是，基于人类对其生物伙伴的特殊责任，本法的目的是保护动物的生命和福利。奥地利2004年颁布的《联邦动物保护法》第1条规定的目的与德国《动物福利法》第1条规定的目的基本一致。在动物福利基本法指导下的专门性宠物动物福利保护立法，其宠物动物福利保护的目的也就体现得更明确了。而在我国，宠物动物管理的地方性规范性文件一般都不把动物福利的保护明确纳入其立法目的，如《北京市养犬管理规定》第1条规定：“为加强养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护市容环境和社会公共秩序，根据国家有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本规定。”《青岛市养犬管理办法》第1条规定：“为规范养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护市容环境和社会公共秩序，根据国家有关规定，结合本市实际，制定本办法。”“加强养犬管理”或者“规范养犬管理”的措辞虽然有利于狗的福利保护，但毕竟还是引申不出保护犬的福利的含义。尽管如此，这些规范性文件的具体规定还是体现了犬的福利保护的目的，如《北京市养犬管理规定》第17条规定的“不得虐待、遗弃所养犬”就体现了保护宠物犬的部分福利的目的。不过，和欧盟的宠物动物福利保护立法相比，我国的立法目的存在以下几个问题：一是重视人的利益和社会秩序的维护，没有明确承认动物的福利。在人民群众福利保护立法都还相当落后的情况下，谈动物福利一般会犯忌讳，因此宠物动物管理立法不把动物福利保护明确纳入其立法目的，还是可以理解的。二是立法目的重视犬的管理，缺乏对犬以外其他动物的管理和福利照顾。既然立法目的有缺陷，那么，基本原则和主要制度的构建，和欧盟相比，也会出现很大的差距。

　　三、适用范围之比较

　　在适用范围方面，如前所述，欧盟宠物动物福利法的适用对象范围很广泛，如2003年的《关于宠物动物非商业性转移的健康要求以及修订92/65/EEC理事会指令的欧洲议会与欧盟理事会条例》第3条把其适用范围确定为犬、猫、雪貂、非脊椎动物（蜜蜂和甲壳动物除外）、观赏性热带鱼、两栖动物、爬行动物、鸟、啮齿动物和家兔等。葡萄牙1995年的《保护动物法》第8条把宠物动物的范围定为任何动物，奥地利2004年修订的《联邦动物保护法》第4条把宠物动物的范围定为家庭拥有的家养或者驯养的食肉动物、啮齿动物、兔类、鹦鹉、雀类、鸽类、鱼类等动物。另外，欧盟宠物动物福利法的适用行为范围包括宠物动物的驯养、繁殖、出售、购买、转让、出租、赠送、饲养、运输、免疫、检疫、手术、医疗、训练、竞技、展览、表演、收容、人道处死、殡葬等。而在我国，虽然动物检疫和免疫法律法规把检疫和免疫的对象范围确定为所有的家养动物，但是作为专门的宠物动物管理立法，我国各地方的宠物动物管理法律文件仅适用于宠物犬，对于猫、兔、观赏性热带鱼、两栖动物、爬行动物、鸟、啮齿动物等其他宠物动物，则游离于法律规范的范围之外。对于宠物动物管理法律文件适用的行为范围，以《北京市养犬管理规定》为例，也仅限于宠物动物的登记、年鉴、免疫、公共运输及公共环境、卫生与社会安全的保护等方面。可见，我国宠物动物管理立法的适用范围比欧盟的要狭窄得多。

　　四、法律制度之比较

　　在法律制度方面，欧盟各成员国已经建立了如下制度：宠物动物的购买或转让制度，宠物动物外观改变制度，宠物动物照管制度，宠物动物的训练、竞技、展览和表演制度，宠物动物的免疫和医疗制度，宠物动物的运输制度，宠物动物福利保护的知识培训和教育制度，宠物动物的安全防卫制度，宠物动物的宰杀和尸体处理制度，宠物动物的登记、注册和许可制度，宠物动物的数量控制制度，宠物动物福利的执法检查和救助制度等。我国宠物犬管理立法，已经建立了如下制度：宠物犬的饲养资格和条件制度，宠物犬的免疫制度和宰杀制度，宠物犬的户外活动制度，宠物犬饲养的限制、扶助和收费制度，宠物犬的登记、注册和活动许可制度，宠物犬的环境、卫生与社会安全保护制度等。通过中国和欧盟国家的宠物动物福利保护法律制度的对比，可以发现，我国的宠物动物福利保护制度在宠物动物的饲养、外形改变、医疗、服务等方面很不发达。此外，我国的执法和司法实践也暴露出了以下几个方面的制度缺失：一是夫妻离婚后，宠物动物归一方抚养的，如何处理另一方的宠物动物探视权问题。二是宠物动物医院的运行缺乏法律规范的管制，宠物动物医疗事故的处理缺乏相应的认定程序和认定标准。三是他人伤害甚至杀死宠物动物后，如何处理主人的精神赔偿问题。[65]四是宠物动物死后，如何处理其尸体，谁来监管其尸体处理的问题，缺乏法律依据，在现实生活中出现了大量的未经批准的宠物土葬公墓问题。五是宠物动物的医疗收费、宠物动物服务收费、殡葬收费缺乏法律的规范。这些问题，进一步暴露了我国宠物动物管理立法的滞后性。即使和我国的台湾和香港地区相比，大陆在这个方面的立法也相当落后，如1990年的我国台湾地区《宠物业管理办法》对宠物动物的繁殖、买卖和寄养的行为规定了资格制度，许可制度，场所和设施的标准制度，犬的分类管理制度，许可变更制度，行政执法检查制度等；台北市1997年的《畜犬管理办法》规定了宠物动物的行政监管机关及其职责，宠物动物防疫，宠物动物主人的责任，宠物动物的登记、变更登记与标识，监管收费，流浪犬的捕获、公告、认领与收容，收容所的建立、资助和管理，宠物动物的安全防范和伤人事故的医疗处理、宠物犬的买卖、美容、旅社及训练场所限制，宠物动物管理执法等，都非常周密，具有可操作性。可见，加强中国大陆的宠物动物管理法律制度建设，任重道远。

　　五、监管体制和监管机制之比较

　　目前，欧盟成员国的动物福利保护行政监管体制和监管机制是比较周全、衔接和协调的。如2004年修订的奥地利《联邦动物保护法》规定的监管机构包括联邦健康和妇女部，联邦农业、森林、环境和水管理部，联邦内政部，联邦国防部，公共安全机构等。如联邦健康和妇女部主管动物的住房、动物的饲养福利、动物的运输福利、动物的医疗等事项，联邦农业、森林、环境和水管理部主管野生动物驯养繁殖成宠物动物的问题，主管与农业有关的宠物动物事项问题，联邦内政部主管警用犬的训练等问题，联邦国防部主管军用犬的训练等问题，公共安全机构即警察机构，在协助上述机构执法、防止执法对象违反行政命令的同时，还负有救助流浪的宠物动物等职责。在德国，按照1998修订的《动物福利法》的规定，联邦食品、农业和森林部、警察机构负有监督管理的职权，联邦食品、农业和森林部还根据1993年的《动物福利法》第16b条的规定，建立了动物福利委员会。该委员会在联邦食品、农业和森林部的领导下负责帮助和咨询与动物福利有关的事情。在瑞典，按照2002年修订的《动物福利法》的规定，国家农业部是主要的和重要的动物福利保护监督管理机构，此外，县行政部、警察机构、各地方的市政委员会、军事机构、海关均享有一定的执法权。此外，欧盟成员国的兽医机构和官方兽医也享有一定的执法权。这些国家关于执法体制和执法机制的规定有几个特点：一是中央与地方或者联邦与自治地方分权，留给地方充分的执法主动权。二是在分工负责的基础上，各部门的执法具有联动性和互补性，互相推诿和扯皮的现象很少发生。这估计与公众和政党的监督是分不开的。

　　我国的宠物动物监管体制，比较典型的是《北京市养犬管理规定》的规定。《北京市养犬管理规定》关于管理体制的规定大致可以归纳为：市各级人民政府负责本规定的组织实施，市和区、县、乡镇人民政府以及街道办事处，应当建立由公安、工商行政管理、畜牧兽医、卫生等行政部门和城市管理综合执法组织组成的养犬管理协调工作机制；公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为；畜牧兽医行政部门负责犬类的免疫、检疫和其他相关管理工作；城市管理综合执法组织负责对街面流动无照售犬行为和因养犬而破坏市容环境卫生行为的查处，协助公安机关查处无证养犬、违法携犬外出等行为；工商行政管理部门负责对从事犬类经营活动的监督管理；卫生行政部门负责对人用狂犬病疫苗注射和狂犬病人诊治的管理；街道办事处、乡镇人民政府应当在居民、村民中开展依法养犬、文明养犬的宣传教育和培训工作。这个被我国其他省市广泛参考借鉴的管理体制，不仅体现了统一监督管理与分级、分部门负责相结合的特点，还丰富和发展了我国部门联动式的协调执法机制。和欧盟成员国的监管体制和监管机制相比，虽然我国关于宠物动物行政监管体制和机制的规定具有与中国行政管理的现状和规律相适应的特点，但是，该规定没有涉及犬以外其他宠物动物的管理体制和机制问题，在交易管制、住房福利保障、饲养福利保证、户外锻炼与活动保障、流浪宠物救治、进出口管理等方面也没有规定相关的监管体制和机制。这是和我国宠物动物管理立法目的的缺失分不开的。

　　四、法律责任之比较

　　在法律责任方面，欧盟及其成员国宠物动物福利立法的特点主要为：一是违反动物福利法的主体包括单位和个人。二是追究法律责任的情形既包括违法驯养、繁殖、买卖、运输动物及组织动物表演、组织动物竞技的情形，包括不按照法律的要求给动物提供住房、食物、饮水、医疗或者保障动物自由的情形，包括违法改变动物外观和虐待、遗弃动物的情形，还包括不按照法律的要求陪伴、训练、照顾动物的情形。三是法律责任的形式包括行为罚、资格罚、财产罚和自由罚，形式多样，轻重分明。我国的宠物动物管理法律责任，以《北京市养犬管理规定》为例，其法律责任的规定具有以下几个方面的缺陷：一是责任形式仅行为罚（如责令限期改正）、资格罚（如吊销养犬登记证）、财产罚（如没收犬、罚款），不涉及自由罚（如治安拘留和刑事监禁）。二是资格罚也没有规定资格剥夺的期限。三是尽管该规定第17条第9项规定了“不得虐待、遗弃所养犬”，但是没有对违反行为设定相应的法律责任。另外，除了针对动物免疫的法律责任可以和动物的福利保护勉强联系起来外，其他的法律责任规定，都没有一项是针对动物住房提供、动物喂养、动物医疗等行为的。法律责任的缺失是和立法目的和法律制度的缺失密切相关的。